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印尼是個資源之國,但人民富足嗎?——《印尼產業的政治經濟學: 資源詛咒》書介

香港人提及印尼,除了印尼撈麵、峇里島,印尼華人,大抵就是十多萬的印尼傭工。印尼近年的經濟發展亮眼,近十年的每年GDP,平均增長5%,但貧富和城鄉差距同樣嚴重,最富裕的一成印尼人,擁有國家77%的財富,不少國民希望出外打工增加收入。

印尼天然資源之豐,尤其是石油,本可改善國民生活,但因為以往政府過度依賴石油,沒有將資源收益投資社會,加上政商勾結嚴重,利益就鎖在小撮人手上,權力也集中於中央政府。研究東盟經濟的台灣學者戴萬平,最近出版了小書《印尼產業的政治經濟學: 資源詛咒》,藉戰後的汽車及石油工業發展,解釋印尼如何踏上這條路。

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今天印尼經濟的佈局,可以由前總統蘇哈托在1960年代推行的「新秩序」(New Order)說起。他控制軍隊,由軍隊控制國會。他推動了經濟,同時扶植了家族的政商網絡,掌政三十多年,在亞洲金融風暴後被趕下台。

資源豐盛 政府失靈

戴萬平指出,印尼政府處處介入產業,但結果是「政府失靈」,當中有五個因素影響印尼產業發展:國家統合主義、經濟民族主義、爪哇文化、政商關係及家族關係。五者分類不是十分清晰,又互有重疊,筆者整理後,用下列三段表述。

印尼幅員廣闊,東西的距離,猶如新疆喀什到石垣島。中央地方差距明顯,自然資源在四周,但連同撥款和基建收歸爪哇和雅加達,區域失衡形成「國家統合主義」。這個狀況到2004年,政府加強地方自治後才淡化。

二戰後,印尼脫離荷蘭獨立,首任總統蘇加諾採取「經濟民族主義」,致力發展工業為主的本土資本,謝絕外國資本牽制。這不是鎖國,印尼企業一直有與外企合作,但形式是販賣特許職權和執照,技術執行就交給國外企業,產品就在政府保護清單。印尼缺乏研發能力的本土供應鏈,產業自然無寸進。

所謂的「爪哇文化」,是指資源分享強調階級及非制度化,有政府關係(包括政府、蘇哈托家族和華人富商)、與外國合資的大財團就得利,中小企就要被財團吸附,生產技術提升反倒不是本土資本家關心的重點。

汽車內需市場大 商人卻無建立供應鏈

作者首先比較印尼和鄰近的泰國及馬來西亞汽車工業。泰國決定成為全球汽車產業供應鏈一部份,而大馬就自主發展汽車,印尼縱有龐大的內需市場,但的汽車工業技術相較落後。維持良好的政商關係,成為印尼各大車廠東主最關心的因素,提升生產技術並非重點,技術轉移也不普遍。如前所述,中小企業相較之下,缺乏商業網絡,無法生存,無法建立產業供應鏈。

過份倚重國營石油 竉壞了的孩兒

印尼的經濟特徵,在石油產業就更加明顯。自從1883發現石油起,印尼的石油業長期被歐洲油公司控制,漸漸成為國家收入支柱。到1950至1960年代,印尼政府加強掌控石油業,在1971年通過石油法,賦予國營石油公司Pertamina主導油田與天然氣資源運作的特權,包括勘探、開採、提煉、運輸和銷售等。

對於如此大型企業,政府應該有最起碼的監督,要求油公司交代帳目。但事實是,石油法容許Pertamina不需要公開年報,不受國會監督和討論。主事者可以輕易利用巨額資產,向國外銀行取得貸款,導致貪污。

Pertamina油站(圖片連結自Tempo網頁)

成也燃油補貼 敗也燃油補貼

如果國家經濟向上,政府靠石油收入應付開支,又以燃油補貼平息國家資源被跨國企業開採不滿,管治則容易取得正當性,民眾不易思考補貼政策對國家政策的壞處,例如石油收益未投入到教育與訓練專業技能。即使民眾因不滿Pertamina貪污作假而大規模示威,最後也被震壓,其後增加的補貼也消弭民怨,蘇哈托及家族的石油利益得以維持。

可以預期,國家的生命線被捆在變幻莫測的石油價格,是多麼危險的。價格下跌,重重打擊油公司和印尼。在1975年,石油價格從國際危機的高峰回落,Pertamina身陷巨債近乎破產,要政府救助。另一波下瀉出現於1982至1986年,印尼頓時要推行赤字預算。在金融風暴期間,蘇哈托取消燃油補貼和電力補貼,物價飛漲,這回民眾騷亂,終於迫使一代強人下台,其貪腐亦遭清算。

當開採石油與天然氣經已獲利豐厚,企業沒有動機投資,提升價值鏈,石油採挖後要運到國外才能提煉出石化成品,未能賺到最大附加值,久而久之,利益和技術也輸給其他國家。

在價格和技術之外,政府沒有透過政策調和石油資源不均,中央和地方容易產生衝突。例如石油資源豐富的亞齊,卻被限制開採權,無法享受經濟利益,演變為1970年代開始的自由亞齊運動。

石油業改革路畸嶇 貪污仍然嚴重

也許,沒有大破哪有大立。金融風暴驅使了石油業的制度改革,印尼接受國際貨幣基金組織救助,代價要讓產業自由化(用批判一點的語言,就是說給西方更多機會賺錢吧)。在油氣生產方面,Pertamina變為國營有限公司,取消其勘探特權,不再壟斷市場,又要公開其營運資訊,收益歸入中央銀行。印尼又另設立獨立監管石油產業機構,中止Pertamina既為生產者又是監管者的角色衝突。轉型後的Pertamina變得保守起來,加上油井老舊,產能不足,落後於對手。

制度改革和競爭,為印尼帶來好處。然而,改革之路並不平坦,例如反對者認為引入更多國外私企是榨取國內資源,加上原有監管機構在2012被法庭宣告違憲,政府要另組新組織。2004年,印尼成為石油淨入口國,政府需要動用更多金錢購入石油,石油補貼更見困難,但多番削減補貼計劃也告失敗,甚至倒過來以降低油價來爭取總統選舉連任。直至2014年,現屆總統佐科維多多當選後,利用國際油價低迷的機會,終於落實補貼改革,例如補貼政策跟國際油價脫勾,把原本的補貼額投進基建,是為一大德政

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隨著生產量下降而使用量上升,印尼在2004年成為石油淨入口國。(圖片來源:PwC Indonesia Oil and Gas in Indonesia – Investment and Taxation Guide, 8th ed.)

德政背後,跟石油產業相關的貪污案件,包括虛報採購金額,連監管機構的執行長也被揭發收取政治獻金,至今仍未止息。這些破壞營商環境的因素,仍然困擾印尼的政治民生。此外,油價低迷,印尼的石油產量和佔政府收入比例下降,政府即使宣稱會提供優惠吸引採油,投資又增加,但近月先後有外資油企退出天然氣勘探項目,似乎對當地石油業,以至整個印尼投下不信任票。

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2016年,印尼油氣收入佔政府收入的比例跌至3%。(圖片來源:PwC Indonesia Oil and Gas in Indonesia – Investment and Taxation Guide, 8th ed.)

究竟國家擁有豐富油氣資源,是上天的恩賜還是詛咒,是政治經濟學者的大哉問。相比起挪威、美國和加拿大,戴萬平認為印尼中了資源詛咒,主要原因是制度不彰,政府沒有好好善用資源提升其他行業的生產力和競爭力,減少依賴石油收益,又欠缺問責能力,約束油公司,避免油公司貪污。可幸的是,印尼沒有像委內瑞拉或者中東和非洲油國這般糟糕。

香港和印尼的政經背景是天壞之別,但不乏比較和討論的範疇。香港的土地資源同樣珍貴,成了政府和地產商致富之道,儘管沒有單一壟斷,同樣出現利用特殊制度食利,凌駕民眾福祉的。印尼有豐富的石油和森林資源,但政府度身訂造法律容讓壟斷之餘,疏於監管,加上其他因素,折騰了戰後印尼發展。Joe Studwell的《亞洲教父》及《成與敗》記載了香港、印尼和東南亞大亨的「成功」例子,戴老師這本書,就是具體研究個案。

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