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愛農變成害農——淺談作繭自搏的泰國大米收購計劃

泰國軍方在2014年5月發動政變,圖為當時兩名在清邁行人道上的軍人。(Takeaway / wikipedia / CC BY-SA 3.0)

一年前,泰國軍隊推翻民選泰國政府。今天,泰國政府忙著處理英拉涉嫌瀆職的案件,泰國米農仍然為著生計苦惱。

泰國前總理英拉否認瀆職指控

泰國前總理英拉在5月19日再次接受曼谷最高法院審訊。她否認瀆職的指控,導致國家在大米補貼計劃損失逾5000億泰銖(148.5億美元)。她強調這是政治審判。

泰國總檢察長在今年2月19日,正式向最高法院提出刑事起訴。如果罪名成立,最高要面臨10年監禁。去年5月,她被泰國憲法法院判決犯濫權罪,交出總理職位。隨後,泰國軍方任命的國會通過彈劾議案,她五年內不得參政。

原本,泰國反對黨和民眾,已經不滿英拉執掌的為泰黨政府提出的特赦法案。這法案被視為有助英拉兄長、前總理他信脫罪返國。這場源自食米補貼的風波,加深民怨。紅衫軍和反對派在2013年10月至去年4月衝突,結果軍方在5月發動政變,接管政府至今一年,預計到明年8月才會大選

籠統說補貼政策就是超錯,未免太抽離。至少在英拉主政的為泰黨之前,他信的泰愛泰黨,以及議會對手民主黨,也提出補貼政策。沒有補貼,泰國農民種米難以回本。本文簡述一個惠及米農的政策,如何受政治制度左右,以及為何作繭自搏,失敗收場。


泰國2011年地區選舉議席分佈。不同顏色表示該地區奪得最多議席的政黨。某些選區的議席多於一個,所以不只單一政黨取得該選區所有議席。(By Howard the Duck (Own work) [CC BY-SA 3.0 or GFDL], via Wikimedia Commons)

英拉履行競選承諾

泰國2011年大選,英拉帶領為泰黨取得500席之中的265席,之後與一些小黨結盟。國會通過英拉成為泰國首位女總理。她答應選民,一旦當選,政府會向米農採購食米,收購價為每公噸15,000泰銖(487.5美元)。如果是茉莉香米,收購價更達每公噸20,000泰銖(650美元)。

這個價錢,較上屆民主黨執政時的價錢高4,000銖,更比國際米價高約四至五成。明顯的,這是用公帑取悅選民。當然,政策的客觀效果是,農民可以免除中間剝削,補貼種植開支,而多出的收入會刺激消費,推動國家經濟增長。

除了高價採購食米外,為泰黨的政綱包括減利得稅,同時增加最低工資,吸引外資,改革議會等。

選票結果再次證明,南北地區分庭抗禮。南部和西部是民主黨票倉;為泰黨最大的票源,是東北部和北部。東北部和北部,是農業重地,貧窮人口比例較高。

一切回到1998

2001年後的選舉,是泰國政治的分水嶺。這源於1997年的憲法修改,促進政黨整合,取消複數選區制(在2011年大選恢復),全國所有選區改為單議席單票制加上政黨名單制。1998年,英拉的兄長他信成立泰愛泰黨。當時農民上街示威不滿政府忽略他們,金融風暴又重創經濟,他信爭取他們農民及小企業支持,訂出有利他們的政綱。

泰愛泰黨找對了路,取得東北部和北部的農民信任。該黨在2001年大選成為泰國第一個奪得過半數國會議席的政黨。他信成為總理。政府落實政綱,例如30銖看病、農民延遲償還貸款、成立農村基金、推行「一村一特產」,每條村選出代表其特色的產品。農民首次感受到被政府體察的滋味。在他信任內,農村貧窮率持續下降(不過貧富差距的下降有限)。

泰愛泰黨執政之前,泰國政府已實行大米收購計劃(rice pledging scheme),原意是增加農民現金流,償還務農貸款給銀行。在他信年代,農民賣稻穀給政府,在九十天內,以三厘利息還款及贖回稻穀。如果米價較目標價低,貸款就不用償還。由於目標價較市場價高很多,政策導致政府採購大量稻穀,而且動用大量公帑。計劃持續到2006年結束。

2005年,泰愛泰黨再次憑農民選票在大選勝出,奪得更多議席。2006年,他信政府倒台,翌年泰愛泰黨被勒令解散,他信五年內不能參選。沙馬被認為是他信替身,他在2007年帶領人民力量黨(People Power Party)參選。雖然再次成為第一大黨,但未獲得過半數議席。2008年,該黨重新推行收購計劃,收購價依舊較市價高

對手也有補貼計劃,只是形式不同

2008年9月,沙馬因為主持電視烹飪節目並收取酬勞,被憲法法院裁定違憲,即時解除總理一職。隨後年底泰國憲法法院裁定人民力量黨在選舉中舞弊,下令解散該黨。泰國國會下議院選出民主黨阿披實上台。

別以為反對派會抗拒食米補貼。民主黨推出收入保證計劃(income guarantee scheme),即使在大米價格較低時,政府仍會保證米農得到一個指定收入,每公噸11,000銖,差額由政府補貼。阿披實稱,這個計劃不會扭曲市場,財政支出較透明。在2011年大選時,民主黨批評為泰黨的採購食米政策,擾亂市場,而抬價會削弱泰國米的競爭力。它們承諾當選後,保證每公噸收入提高至12,000銖(400美元)。

為泰黨的如意算盤……

前文提及,米農把神聖的選票送進為泰黨。英拉隨即兌現競選承諾,推行食米採購計劃。為泰黨不是單純的補貼,它們的如意算盤是這樣的:政府通過碾磨商收購農民稻穀(實際操作複雜得多,以上youtube有簡單介紹),然後儲起絕大部份,控制米的供應,等國際米價上升,政府就可以用高價賣米,從中賺取利潤,填回補貼開支。

為泰黨唔怕米貴,因為深信一定有人要。過往泰國佔全球食米外銷市場三成,是最大出口國。於是該黨認為泰國有力控制米價,以及有足夠地方和設備儲存大米,適時推售。

……可惜,人算不如天算

為何這個政策失敗呢?第一,泰國沒有預計國際米價下跌。這是由於印度恢復食米出口,拉低國際米價。印度政府為保障國民有足夠糧食,曾在2008年禁止非basmati香米出口,到2012年取消。越南也曾在2008年短暫禁止食米出口

直至2011年,泰國是世界最大的食米輸出國,並估計持續是龍頭。英拉政府誤以為米價會持續高企,而且能控制約三成世界食米出口量,於是積極建倉儲米,待價而沽。

美國農業部統計,去年全世界生產475,686,000公噸稻米。只有40,308,000公噸外銷,佔8.47%。所以,出口國的米生產量,或者社會不穩,米價很容易波動。香港是食米入口地,感受甚深。2008年食米危機,香港曾經試過短暫的搶米潮。(圖片來源:國際水稻研究所)

泰米太貴,入口地紛紛尋找替代來源。印度在2012年首次超越泰國,成為食米最大出口地,越南居次,泰國只排第三。

圖片來源:金融時報

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聯合國糧農組織表示,稻田面積減少,稻田轉種其他植物,加上天氣乾旱,導致泰國2014年的大米生產量下降。全球大米生產量也在五年來首次下降。泰國米價回順,有利大米出口,加上政府積極推售大米,大米存量預期下跌17%,至1,440萬公噸。

資料來源:聯合國糧農組織

資料來源:聯合國糧農組織

大量積存、財政崩壞、農民自殺、民怨四起

米賣不出,唯有積存起來。但存久了,食米就會發霉,不能賣出。媒體紛紛拍攝米倉常滿的照片。政府原以為食米能夠售出,生意做不成,給米農的補助不能回本。此外,收購價錢之高,吸引鄰國農民偷運食米到泰國,假冒本土米,賣給政府。有估計指,單是計劃實行首年,泰國政府花了1,000億泰銖。食米補貼計劃在2014年2月終止,國家經濟損失達5,000億泰銖。

圖片來源:The Nation,2013年6月25日。

更重要的是,相當部份米農的收成,只夠自用。能夠出售食米的,是較有能力的農戶。有關注泰國經濟的智庫批評,採購計劃並非全面幫助小農,反而讓富農受惠。由於米農要先賣米給碾磨商,再賣給政府,碾磨商從中得益

圖片來源:Bangkok Post,2013年7月15日。

即使有餘糧出售,泰國政府有段時間未能及時付款,農民被拖款,就來不及靠補助償還務農及其他債務,有農民甚至因此而自殺。昔日支持為泰黨的農民,部份也出來反對它們

現在,巴育領導的軍政府一方面補貼農民,另一方面計劃短期內減少生產。有報導指,因為泰國趁著水旱,政府關掉灌溉系統,東北部米農未能開始年度第二次播種。這有利推售存米,但由於補貼未能補足農民開支,未能種米,就沒有收入;沒有收入,就不能償還負債

泰國的食米積存量,在2012及2013年大幅上升,最高達1,700萬公噸。很多也存在倉庫,部分捱不住變壞。 資料來源:2011至2014年的聯合國糧農組織報告(Rice Market Monitor)。

泰國的食米積存量,在2012及2013年大幅上升,最高達1,700萬公噸。很多也存在倉庫,部分捱不住變壞。
資料來源:2011至2014年的聯合國糧農組織報告(Rice Market Monitor)。

不少人也認為英拉及其政府官員在整個食米採購計劃有貪污,但她否認。姑勿論貪污指控是否成立,她一定要為國策失誤負責,政壇對手也有很大誘因打擊為泰黨,避免他信家族有任何機會重生。


這是有民主制度也不能解決的問題

很多文章和評論形容他信和英拉建立民粹政治,哪裡找到支持,就推出惠及他們的政策。縱使泰國已經工業化,有六成人口仍然居住農村,當中不少未能靠農業為生,要走到城市打工。農民收入追不上耕種成本,政府推出扶助措施,用補貼改善農民生計,進而推動消費和整體經濟,其實有道理。就算反對黨也支持補助農民。

問題是政策不計成本,而英拉政府的計劃,直接受國際米價影響。再者,政府建立了為民的形象,背後卻建立綿密的主從網絡,鞏固家族權力和財產,令人質疑本意(註一)。如果缺乏制衡力量,民主制度也未能發揮作用,甚至助長專權。

就著食米政策失誤帶來的風波,本文只能說,只有解決米農總體貧窮及欠債,以及靠務農自給自足,無需受國際食米貿易影響,泰國才有機會化解社會矛盾。


註一:在他信年代,這些例子包括派親信入軍隊,親屬和同學則進入警隊和行政部門,委任更多商界進入法定機構。同時,他削減軍方財政,打壓媒體,批評發表不同意見的非政府組織和學者。泰愛泰黨通過合伴或建立聯盟,孤立民主黨。民主黨沒有足夠議席阻礙立法,變相廢掉反對黨制衡的力量。英拉政府就是延續他信。

註二:本文大量參考Pasuk Phongpaichit和Chris Baker撰寫的Thaksin (Second Expanded Edition),Silkworm Books 2009年出版。

註三:泰國銖兌美元,在2011年起,在1兌0.03至0.035上落。

[筆者衷心感謝Arnold Fang。他的博士論文是比較泰國和菲律賓的食米政策,並從選舉制度,政治形勢,主從關係及社會經濟差距解釋。本文採納了Arnold主要論點及資料,惟結論未必跟他的一致。期待他的作品面世。]

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