一健小事

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一個財政儲備,八個基金

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我們要理解財政儲備運作。故事的第一部分,是財政儲備嵌入外匯基金內,而外匯基金的投資收入,會分帳至外備儲備。故事的第二部分是財政儲備如何管理。

想像財政儲備是一個百子櫃。資金猶如中藥材,分門別類放在不同櫃子內,這些櫃子是一般收入帳目,以及八個為特定目的而成立的基金:基本工程儲備基金、資本投資基金、公務員退休金儲備基金、賑災基金、創新及科技基金、土地基金、貸款基金和獎券基金。

為何要設立基金?

分立不同帳目,好處是專款專用,而且給政府和市民知道,這些收入日後會被運用,而非呆在庫房。朋友S用住宅大廈維修比喻:「大廈十年要維修一次,若設一個『維修基金』,每年從管理費撥一部分入基金,十年後就夠錢維修。而每年份財務報告也不會出現大量盈餘,被人質疑為何有一筆錢也要收管理費。」港英政府也明言,這種做法令「減少資本收支的波動」。當然,壞處是不可隨時調撥基金資源。

我們或許認識基本工程儲備基金,高鐵撥款就來自這基金。2013年,因為菲律賓風災,我們認識賑災基金。政府按需要把資金從政府一般收入帳目轉撥到各基金,或從這些基金轉撥資金到政府一般收入帳目內,例如政府從一般收入帳目轉撥4,000萬元至賑災基金。政府在2007/08年度,把300億元從基本工程儲備基金轉撥一般收入帳目。

先解釋這兩項主要帳目。

1. 政府一般收入帳目(General Revenue Account)

這記錄大部分公款的收入(經營和非經營收入)和根據《撥款條例》及《追加撥款條例》而撥款支付的各項開支,以及從各基金轉撥的款項和投資收入。該帳目是以現金記帳。

該帳目收入包括應課稅品稅項、差餉、內部稅收、罰金、物業及投資、公用事業和各項收費等。2012至13年度的收入總額為3,502億元。開支對象就是各政府和公營事業部門,用作薪酬、部門開支、經常資助金、非經常開支機器、設備及工程等非經營帳目、和非經常資助金等。2012至13年度的開支總額為3,061億元。即是說,居民納稅或者不納稅,也會貢獻入這帳目內,投放於各政府部門。錢出錢入後,帳目年終結餘32.7億元。

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政府一般收入帳目,2012至13年度的收入分析(圖片來源:庫務局)

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政府一般收入帳目,2012至13年度的開支分析(圖片來源:庫務局)

2. 基本工程儲備基金(Capital Works Reserve Fund)

這是為工務計劃、徵用土地、非經常資助金及主要系統設備提供資金,在1982年4月1日設立。

地價收入佔該基金最大部分,包括公開招標、私人協約方式批地、修訂土地契約、換地及續訂契約。另外兩項是外匯基金投資及其他範疇。2012至13年度收入總額為742億元。開支包括公路、建築物、渠務、地區發展、水務、土地徵用等。2012至13年度開支總額為665億元。

舉個例子,立法會財委會批准撥款5,000萬元保存皇后碼頭(分目編號7728CL),至2013年3月31日,累積開支為3,258萬元,在該年度用了39.6萬元,較修正預算少。

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基本工程儲備基金,2012至13年度的收入分析(圖片來源:庫務局)

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基本工程儲備基金,2012至13年度的開支分析(圖片來源:庫務局)

另外,2004年7月政府發行200億元五隧一橋債券,在2014年8月至2019年7月到期。

不少人也指出,高地價政策,如同香港實行間接稅。沒有市民辛苦供樓,地產商就沒有這麼多資金買地。政府的基建和公務工程,絕大多數就由這個基金支付。(供樓和租樓朋友間接出錢修橋補路鋪草皮啊!)當然,基金也支付參與政府工程的人員薪酬。

這個安排,在中英聯合聲明已經確立:

……香港政府從土地交易所得的地價收入,扣除開發土地成本後,將由香港政府和日後的特別行政區政府均分。香港政府分得的地價收入,均撥入基本工程儲備基金,用於本港的公共工程和土地開發。

至於屬特區政府的一份收入,則存入香港特別行政區土地基金,在回歸後撥入現時的土地基金,共有1,971億元。加上其他收入大增,1997/98年度的財政儲備,較上個年度多出逾2,000億元

智庫倡改革收入制度 增加經常開支

政府規定,地價收入,以至基本工程儲備基金,是「非經營收入」,不會用於「經常開支」,而只會放在「非經營帳目」。所以,賣了一塊地,那筆錢不會投放在增加中學老師支援,或者長者牙科護理,或者興建公屋。不過,在一般收入不足開支時,財政司有權要求財委會批准調撥基金。如上所述,政府在2007/08年度,把300億元從基本工程儲備基金轉撥一般收入帳目。當然,這是特例。

近年,土地和金融財務支撐本地經濟發展,地價和稅務收入隨經濟發展起伏甚大。智庫新力量網絡建議,把每年地價收入、投資收入及印花稅三項「波動收入」,按方程式撥出部分,撥入「經營收入」帳目,用於「經常開支」措施。

浸會大學經濟系前系主任鄧樹雄稱,在1963/64 年度起,綜合賬目分成經常帳與非經常帳兩個部分,目的是要規限經常開支,令經常帳出現盈餘,以支付部分或全部非經常帳赤字,最終達致綜合帳盈餘或減少赤字。這是港英時代和特區政府視之為審慎理財的金科玉律。新力量網絡的建議,會一改過往數十年的會計準則。聽說政府內部的興趣不大。

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2 comments on “一個財政儲備,八個基金

  1. 引用通告: 一健小事 | 2,000億等候發落的土地基金

  2. 引用通告: 新界東北 2016再上立法會 被人遺忘的「基本工程儲備基金」 | 土地正義聯盟

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This entry was posted on 2014/01/07 by in Uncategorized and tagged , , , .

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